A economia de escala alcançada nas compras compartilhadas: um panorama das aquisições governamentais no âmbito do Consórcio Público Conisul

Introdução

O Consórcio Intermunicipal do Sul do Estado de Alagoas (Conisul) foi instituído no dia 11 de junho de 2013, caracteriza-se como uma Associação Pública com personalidade jurídica de direito público, possui natureza de autarquia intermunicipal, bem como não possui fins lucrativos e, tampouco, prazo de duração.

Há registros de que após 06 (seis) anos de atividades exercidas, o Conisul logo se tornou referência nacional e o seu quadro de servidores também foi ampliado, bem como passou a contar com uma estrutura adequada para compras compartilhadas e, hoje, possui mais de 50 (cinquenta) municípios alagoanos, entre consorciados e conveniados.

Desde sua fundação até os tempos atuais, o Conisul tem características de um órgão visionário, tendo em vista que ele vem desmistificando a cultura imediatista dos municípios alagoanos, no sentido de proporcionar mais reflexão ao tratar das aquisições públicas. Esse formato de cooperação intermunicipal se coaduna com a missão institucional e, além disso, representa a melhor estratégia para solucionar problemas locais, com ganho coletivo e, sobretudo, contribuindo para o desenvolvimento regional de seus municípios integrantes.

Ressalte-se que a inclusão de um município a um consórcio pode assegurar maior oferta de aquisições e serviços especializados, bem como propiciar uma economia para o ente federado, tendo em vista que cidades, principalmente as de pequeno porte, poderão usufruir das compras e organização administrativa, confiando a realização de seus processos licitatórios (FILIPPIM; MOREIRA, CETOLIN, 2018).

É exatamente assim que funciona, uma vez que os consorciados e conveniados delegam ao Conisul a realização de seus procedimentos administrativos licitatórios em alguns segmentos, principalmente na área da saúde, bem como o gerenciamento de seus resultados, porém isso acontece de modo compartilhado. Na área da saúde, principal campo de atuação do Consórcio, esse compartilhamento permite licitar medicamentos, correlatos e insumos para a saúde, insumos odontológicos, suplementos alimentares/nutricionais, produtos de limpeza hospitalar, dentre outros procedimentos.

Nota-se que essas contratações geram uma economia média equivalente a 30% (trinta por cento) do valor global das compras, com agilidade na entrega dos itens e na execução dos serviços. Além disso, o Conisul possui diversificadas ações sociais disponibilizadas, bem como uma robusta oferta na rede de credenciamentos para dispor de consultas, cirurgias e exames, com o intuito de atender a necessidade de cada município consorciado e conveniado.

O Conisul, ao longo de sua trajetória, vem desempenhando seu papel com bastante eficiência e, por isso, a atuação do órgão é vista como bem-sucedida. Deste modo, tornou-se um dos maiores órgãos articuladores de políticas setoriais do país, permitindo alcançar uma posição de destaque, quando o assunto são as ações consorciadas de municipalidades. Todavia, esta realidade é resultado de um trabalho árduo, de parcerias firmadas, de aprimoramento das estratégias institucionais para a fiel execução de sua missão.

Busca pela economia de escala

Convém lembrar que as compras públicas constituem uma verdadeira via crucis para o administrador público no Brasil. Na era do chamado “apagar das canetas^[1]” as contratações públicas vêm, cada dia mais, se tornando burocráticas, estáticas e letárgicas, tendo em vista, em alguns casos, o receio iminente na tomada de decisões pelos agentes públicos.

A antiga lei de licitações deixou um legado para o administrador público com semelhanças de uma verdadeira Espada de Dâmocles^[2], principalmente quando ocupa uma posição de mando. O medo de ser responsabilizado, em razão de uma ação voltada a novas e inteligíveis práticas, quando da execução dos ritos administrativos inerentes à pretensão contratual, tornou-se, com o passar dos anos, um ônus muito pesado.

Convém salientar que, em tempos de marco comemorativo, mediante a instituição da aclamada Nova Lei de Licitações e Contratos- NLLC, de nº 14.133/2021, vigente desde 01 de abril de 2021, ainda permanece em vigor, até o dia 30 de dezembro de 2023 a antiga Lei de Licitações, tendo em vista que sua revogação ocorrerá tão-somente em 2024 (BRASIL, 2023).

Sobre a Nova Lei de Licitações Públicas, pode-se afirmar que houve um razoável avanço na legislação, no que diz respeito ao regime geral de licitações, mediante a positivação de decisões das cortes e algumas novidades normativas que deixam evidente o objetivo do legislador, no sentido de tornar as compras governamentais mais ágeis, eficientes, sustentáveis e capazes de promover com afinco, a justa competição e a economia de escala (TORRES, 2023).

Mas o que seria a economia de escala? Visando contribuir para uma melhor compreensão desta matéria, vale ressaltar a definição apresentada no sítio C A Brasil (2023, 01) sobre este tema, veja-se:  

Economia de Escala é um conceito econômico cujo significado é a possibilidade de reduzir o custo médio de um determinado produto pela diluição dos custos fixos em um número maior de unidades produzidas. Isso ocorre quando a expansão da capacidade de produção de uma empresa ou indústria provoca um aumento na quantidade total produzida sem um aumento proporcional no custo de produção.

Sendo assim, tem-se que a economia de escala pode ser alcançada quando os custos fixos da área de compras são diluídos em razão do volume de itens comprados, gerando, consequentemente, vantagens na negociação.

Dentro da Administração Pública também é possível fazer uso da economia de escala. E, para tanto, a NLLC determina, em seu artigo 19, inciso I, que os órgãos públicos com competências regulamentares, relativas às atividades de administração de materiais, obras, serviços, bem como licitações e contratos, deverão implementar instrumentos capazes de alcançar a eficiência e eficácia das contratações, devendo, nesta seara, ter predileção pela centralização dos procedimentos de contratação de seus bens e serviços públicos (BRASIL, 2021).

No mesmo sentido, o artigo 181 da referida Lei, cristaliza que os entes da federação deverão instituir centrais de compras, que objetivem a realização de aquisições em grande escala e, em seu parágrafo único, estabelece que, preferencialmente, os municípios com até 10.000 (dez mil) habitantes realizarão suas compras governamentais mediante a constituição de consórcios públicos (BRASIL, 2021).

A gestão conjunta de serviços públicos por meio de consórcio público – estudo de caso

Os consórcios públicos surgiram na área do Direito Administrativo brasileiro através da Emenda Constitucional nº 19/1998, dando nova redação ao artigo 241 da Constituição Federal (SILVA NETO, 2018). Neste artigo encontra-se estabelecido que os entes da federação disciplinarão os consórcios públicos e os convênios de cooperação, autorizando “a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos ” (BRASIL, 1988).

Sob o prisma das normas gerais da contratação de consórcios públicos, foi instituída a Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005, regulamentada pelo Decreto Federal nº 6.017/2007, que dispõe sobre os critérios indispensáveis para que referidos entes contratem consórcios públicos, constituídos por associações públicas ou pessoa jurídica de direito privado, assim como para a realização de ações que objetivem interesses comuns, observados os limites constitucionais (SILVA NETO, 2018).

No âmbito do Consórcio Conisul, os procedimentos administrativos licitatórios são iniciados pela definição do elenco de referência por objeto. Nos pregões “chefes”, considerados os de seguimento da área da saúde, os estudos técnicos para essa definição e adequada caracterização dos itens são realizados pela Comissão de Farmácia e Terapêutica (CFT), formada por profissionais que representam os municípios integrantes, cada um em sua área de atuação.

Em seguida, realizadas as tratativas necessárias para a definição dos elencos e posterior aprovação pela Superintendência do órgão, são chancelados os itens oficiais de referência para aquele procedimento, os quais serão dispostos aos consorciados e conveniados do Conisul, quando da abertura da captação de demanda, para o período de 12 (doze) meses, respeitando o momento oportuno do processo licitatório.

Após ser realizada a consolidação das necessidades dos municípios (demandas), o rito processual é seguido, mediante as normas regulamentares internas, instituídas pela Presidência do Conisul, via Decreto, e a legislação vigente que envolve as compras públicas no Brasil.  

O Consórcio, especificamente no ano de 2022, para as necessidades envolvendo a área da saúde, submeteu à disputa pública os seguintes objetos, com seus quantitativos: medicamentos – 327 itens; correlatos e insumos para a saúde – 301 itens; insumos odontológicos – 322 itens e suplementos alimentares e nutricionais – 41 itens.

Objetivando melhor contextualização das afirmações referentes à economicidade das compras públicas compartilhadas, realizadas pelo Conisul, e adotando o critério de importância do elenco voltado à saúde e à vida da população, optou-se como análise de estudo o objeto de medicamentos.

Segundo dados referenciais do ano de 2022, extraídos do módulo de compras do Conisul, foram submetidos à disputa pública 327 itens para o objeto de medicamentos. Desse total, foi realizada a exclusão de 86 itens que não foram adjudicados, restando 235 itens adjudicados. E da totalidade de 86 itens não adjudicados, percebe-se que a maior motivação para suas não finalizações foi a falta de matéria-prima no mercado (em decorrência possivelmente da pandemia ocasionada pelo coronavírus) ou, em outra hipótese, em razão da ausência de continuidade de produção do produto pelo fabricante.

Ao considerar apenas os 235 itens adjudicados observa-se a seguinte conjuntura: O valor de referência global na fase interna da licitação para estes itens de medicamentos adjudicados alcançou o montante de R$ 273.339.210,58 (duzentos e setenta e três milhões, trezentos e trinta e nove mil, duzentos e dez reais e cinquenta e oito centavos).

Ocorre que, em sede de homologação do procedimento licitatório, este número declinou para o montante de R$ 179.335.847,78 (cento e setenta e nove milhões, trezentos e trinta e cinco mil, oitocentos e quarenta e sete reais e setenta e oito centavos), sofrendo uma redução de preço no valor de R$ 94.003.362,80 (noventa e quatro milhões, três mil, trezentos e sessenta e dois reais e oitenta centavos), após as negociações e isto equivale a 34% (trinta e quatro por cento) de redução e economicidade, em relação ao valor de mercado para a totalidade de itens.

Para obter melhores resultados, filtra-se a economia por itens e surge um número ainda maior, com alguns adjudicados em até 90% (noventa por cento) mais baratos que o valor de mercado, como é o caso do Colecalciferol. concentração/composição: 200ui (5mcg)/ml. Em sua forma farmacêutica: solução oral gotas. Apresentação: frasco contendo 30ml, com um valor referencial de preço unitário de R$ 46,21 (quarenta e seis reais e vinte e um centavos) segundo os dados extraídos do Banco de Preços, sítio utilizado pelo Conisul, para suas cotações de preços.

Neste cenário, percebe-se que o valor unitário de R$ 46,21 (quarenta e seis reais e vinte e um centavos) para o frasco do medicamento Colecalciferol, após a homologação do procedimento licitatório, declinou para R$ 4,59 (quatro reais e cinquenta e nove centavos), alcançando uma economia de escala no item de R$ 41,62 (quarenta e um reais e sessenta e dois centavos) a menos que o valor cotado inicialmente.

Diante da procura apresentada pelos municípios, o medicamento Colecalciferol teve uma demanda anual e consolidada de 77.300 (setenta e sete mil e trezentos) frascos do remédio. Esta necessidade produziu os seguintes dados: o valor que custaria aos cofres públicos, tendo como base a cotação de preços: R$ 3.572.033,00 (três milhões, quinhentos e setenta e dois mil e trinta e três reais), após a homologação do procedimento, o valor declinou para R$ 354.807,00 (trezentos e cinquenta e quatro mil, oitocentos e sete reais).

Este resultado acima, permite afirmar que a porcentagem de economia foi de 90% (noventa por cento), conforme já mencionado nesta pesquisa. Logo, percebeu-se que as aquisições coletivas para aqueles integrantes, parecem ser um mecanismo indispensável, pois gera eficiência, menos receita e, consequentemente, economia.

Segundo o setor de gestão de contratos do órgão, institucionalmente, são abertos, pelo menos, 3 (três) pedidos durante o ano, momento pelo qual os municípios consorciados e conveniados têm a oportunidade de solicitar, dentro de suas demandas anuais enviadas, ainda no início da fase preparatória, seus quantitativos por item para cada um dos pedidos.

Considerando o Colecalciferol, item exemplificativo neste breve estudo, foram solicitadas 1.300 (mil e trezentos) unidades do medicamento no primeiro pedido aberto pelo órgão, que ocorreu em março de 2023, os quais foram devidamente entregues aos seus demandantes, conforme prazo e condições estabelecidas na contratação.

Vale destacar que dos 235 itens adjudicados nesse processo administrativo de medicamentos, 146 deles obtiveram diminuição entre 10% a 99% (por cento), no âmbito do Consórcio Conisul em 2022, o qual foi realizado mediante pregão eletrônico, tendo como critério de julgamento o de menor preço e o procedimento auxiliar de registro de preços. 

Em 2021, após finalizado o procedimento administrativo anual para compra de medicamentos, mormente na fase trimestral de pedidos (execução contratual), o Conisul teve grandes dificuldades em realizar a compra de Dipirona, em suas apresentações gerais, por exemplo: unidade do comprimido, unidade do frasco com 20ml e ampola com 2ml, pois ocorreu uma falta desse medicamento no mercado, tanto para o setor público quanto para o setor privado.

De acordo com os laboratórios que fabricam o Dipirona, a diminuição da produção ocorreu em razão da escassez mercadológica da matéria-prima. A redução deste item foi sentida por toda a população, dado o grau de importância do medicamento para a sociedade, gerando transtornos e deficiência no tratamento de doenças e insegurança sazonal no mercado da área de saúde.

Embora tenha ocorrido todo esse desgaste, os municípios integrantes do Conisul receberam o produto Dipirona, em todas as apresentações técnicas e nos moldes e prazos previamente estipulados em Edital e seus artefatos. Os fornecedores, juntamente com o Conisul, conseguiram se organizar antecipadamente frente ao mercado oscilador, possibilitando a entrega do medicamento em tempo hábil aos seus beneficiários, nas quantidades solicitadas por cada município, sempre tendo como parâmetro as demandas individualizadas e, posteriormente, consolidadas para o período de 12 (doze) meses.

Isto posto, consta no banco de dados do Consórcio que foram entregues aos municípios 1.336.000 (um milhão e trezentos e trinta e seis mil) comprimidos, 42.600 (quarenta e dois mil e seiscentas) frascos de 20ml e 137.800 (cento e trinta e sete mil e oitocentas) ampolas de 2ml do medicamento.

Outro item de fundamental importância para a população, que passou por problemática semelhante no mercado nacional, à época, foi o Cloreto de Sódio, comumente conhecido como “soro fisiológico”, solução injetável, com 100ml e 500ml e, devido à confiabilidade nas compras compartilhadas realizadas pelo Consórcio, a população dos mais de 50 (cinquenta) municípios integrantes tiveram acesso ao medicamento naquele período, através dos 116.928 (cento e dezesseis mil e novecentos e vinte e oito) frascos solicitados e totalmente entregues aos municípios.

Por fim, imperioso mencionar, que, em 2022, o município alagoano de Campo Alegre, alcançou uma economia estimada de 40% em suas aquisições via Consórcio, o que possibilitou àquela Administração, com o resultado poupado, o investimento em suas estruturas e tecnologias locais voltadas para a saúde pública, mediante o aprimoramento de ferramentas tecnológicas, destinadas ao atendimento de seus munícipes, propiciando a construção de uma nova central de abastecimento dos medicamentos, com tecnologia de ponta, bem como na descentralização de farmácias em centros diagnósticos, unidades básicas de saúde, caps e estabelecimentos farmacêuticos centrais.

Conclusão

Esse resultado corrobora com o papel desempenhado pelo órgão na busca incessante por melhores práticas nas compras governamentais compartilhadas, com aumento da economia de escala, celeridade e segurança, sempre em observância aos preceitos esculpidos na legislação que envolve a matéria das aquisições públicas coletivas, assunto tão prestigiado na Nova Lei de Licitações que, há muito, parece ser uma realidade para os municípios que integram o Conisul.

O Conisul parece atuar sempre de modo articulado com seus municípios integrantes, gerando credibilidade na gestão de suas compras, assim como conscientizando os consorciados e conveniados a estimarem suas demandas (quantitativos anuais por lotes), o mais próximo à realidade de suas localidades, bem como fiscalizando seus contratos, aplicando penalidades se necessário e, sobretudo, zelando pela segurança jurídica em suas aquisições.

É necessário ter como primazia as boas práticas públicas, seja nas compras governamentais, onde a Administração Pública deve estabelecer confiança mútua em suas contratações, seja mediante seu papel regulamentador, com uma fiscalização mais atuante e efetiva participação de servidores capacitados para bem exercer suas funções.

Por tudo que foi dito, é notória a importância do Conisul para os mais de 50 (cinquenta) municípios do Estado de Alagoas, especialmente, pela articulação de alternativas para as necessidades locais, e, sobretudo, pelas demandas exitosas na área de saúde pública.

Além disso, restou demonstrado que a economia de escala foi bastante expressiva, não apenas por contribuir com a redução dos gastos públicos, como, também, por favorecer as demandas de assistência farmacêutica dos consorciados e conveniados do Conisul.

Lembrando que manter o estoque de medicamentos dos municípios em equilíbrio com a demanda, é uma medida indispensável para resguardar o direito à vida de muitos cidadãos alagoanos. 

Deste modo, conclui-se que a compra compartilhada de medicamentos realizada pelo Conisul é uma estratégia eficiente, pois causa diminuição de custos e maior oferta de produto, gerando segurança na hora da execução do contratado, sendo indispensável para os municípios que fazem parte do Consórcio Intermunicipal do Sul do Estado de Alagoas- Conisul.

NOTAS

^[1]  “É consequência do medo que os agentes públicos têm do controle externo por suas decisões, optando por nada decidirem para evitarem riscos decisórios” (SANTOS, 2021).

^[2]  “Dâmocles, conselheiro da corte de Dionísio, o Velho tirano de Siracusa, século IV a.C., ficou célebre ao longo da História pelo lendário episódio da Espada de Dâmocles, que se tornou uma expressão que significa perigo iminente ou os riscos inerentes à posição de mando” (MARTINS, 2020, p. 01).

REFERÊNCIAS

CONISUL, Consórcio Intermunicipal do Sul do Estado de Alagoas. Disponível em: https://conisul.com.br/conisul/public/. Acesso em 02 maio 2023.

BRASIL, Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l8666cons.htm. Acesso em: 05 maio 2023.  

BRASIL, Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. Acesso em: 05 maio 2023.

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 05 maio 2023.

BRASIL. Senado Federal. Medida provisória prorroga prazo de adequação à nova Lei de Licitações. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2023/04/03/medida-provisoria-prorroga-prazo-de-adequacao-a-nova-lei-de-licitacoes. Acesso em: 03 maio de 2023.

COTAÇÃO de Preços para sua licitação. Paraná, 2023. Disponível em: https://www.bancodeprecos.com.br/Account/LogIn?ReturnUrl=%2f. Acesso em 05 maio 2023.

ECONOMIA de Escala: sabe o que é? Disponível em: https://cabr.com.br/economia-de-escala-sabe-o-que-e/. Acesso em 03 maio 2023. 

FILIPPIM, Eliane Salete; MOREIRA, Evandro Antunes; CETOLIN Sirlei Fávero. Consórcios públicos e desenvolvimento: o caso do Consórcio Intermunicipal de Saúde do Oeste de Santa Catarina. Revista do Desenvolvimento Regional – Redes. nº 23. Disponível em:  https://doi.org/10.17058/redes.v23i3.628. Acesso em 03 maio de 2023. 

MARTINS, Marco Antônio dos Santos. A Espada de Dâmocles. Disponível em: https://www.ufrgs.br/fce/a-espada-de-damocles/#_ftn1. Acesso em 01 maio de 2023. 

SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito Administrativo do Medo: risco e fuga da responsabilização dos agentes públicos. 2ª ed. Editora Revistas dos Tribunais: São Paulo, 2022.

SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito Administrativo do Medo e o “apagão das canetas”. 2021. Disponível em:  https://sollicita.com.br/Noticia/?p_idNoticia=17193&n=undefined. Acesso em 03 maio 2023.

SILVA NETO, Antônio Carlos da. Consórcios públicos. Disponível em: https://www.cidp.pt/revistas/rjlb/2018/2/2018_02_0739_0767.pdf. Acesso em 04 maio de 2023. TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 14 ed. editora jusPODIVM: Salvador, 2023.