Coordenador do ONLL
1. O impacto da efetiva disponibilização do Portal Nacional de Compras Públicas (PNCP) quanto à aplicação da Lei nº 14.133/2021
Polêmica e controversa ainda em sua gênese no Congresso Nacional, a própria aplicabilidade da Lei nº 14.133/2021 foi objeto de acirrados e passionais debates ao longo de cinco meses… manifestações e entendimentos diversos da advocacia pública e dos órgãos de controle enfrentavam algumas “pedras no caminho” para a aplicação da NLL, como uma suposta dependência de regulamentação (norma de eficácia limitada?) e a implementação efetiva do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).
A celeuma foi, de certa forma, atenuada com a disponibilização da versão inicial do PNCP em 09/08/2021[1] e, posteriormente, com a regulamentação da composição e atribuições do Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas (CGRNCP) pelo Decreto Federal nº 10.764, de 09/08/2021, e a Portaria do Ministério da Economia nº 9.728, de 24/08/2021[2], que formalizou a designação dos membros do colegiado de composição interfederativa.
Com a disponibilização do PNCP, para os órgãos interessados na aplicação da Lei nº 14.133/2021 (ainda que apenas para dispensas de licitação com base no valor) emergiu o ônus da adoção de providências para a “utilização” do Portal, de modo a viabilizar a disponibilização das matérias exigidas no §2º do art. 174 da NLL.
Logo, face à clara disposição do §2º do art. 174 e do caput dos artigos 54 e 94 da NLL, a efetiva disponibilização do PNCP acarretou o pragmático condicionamento de aplicação da Lei nº 14.133/2021 à divulgação das matérias obrigatórias no Portal.
2. A evolução do PNCP
Após a disponibilização de sua versão inicial em 09/08/2021, o PNCP já passou por melhorias e ampliação quanto à divulgação das matérias exigidas pelo §2º do art. 174 da NLL.
Em sua versão atual, o PNCP possibilita a disponibilização das seguintes matérias: editais de licitação e anexos; instrumentos contratuais e seus substitutivos; termos aditivos; atas de registro de preço; editais de credenciamento; planos de contratação anuais; catálogos eletrônicos de padronização; e avisos de contratação direta. Resta apenas a divulgação de notas fiscais (inc. VI, §2º, art. 174), contudo ainda dependente da regulamentação da chamada “Base Nacional de Notas Fiscais Eletrônicas”.
Ademais, em reunião do Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas, realizada em 27/04/2022, foi aprovada a disponibilização, ainda no mês de maio de 2022, de informações institucionais acerca do Comitê Gestor, incluindo não apenas esclarecimentos quanto à sua composição e funcionamento, como, também, a disponibilização das atas das reuniões ordinárias e extraordinárias do colegiado. Foram, ainda, aprovadas as ações de melhoria do procedimento de cadastramento das plataformas e sistemas para viabilizar a integração, via API, ao PNCP[3].
Certamente, ainda há muito a evoluir, afinal não seria o PNCP um mero repositório de publicações, devendo, de acordo com o §3º do art. 174 da NLL, reunir importantes funcionalidades como o “sistema de registro cadastral unificado”, o “painel de consulta de preços”; um “sistema eletrônico para a realização de sessões públicas” e um “sistema de gestão compartilhada com a sociedade de informações referentes à execução do contrato”.
3. E como “publicar” matérias no PNCP?
A alimentação de informações, dados e documentos no PNCP se dá a partir de sítios eletrônicos e plataformas que processam dados sobre contratações públicas, a exemplo dos Portais de Transparência e sistemas, públicos e privados, de realização de licitação eletrônica e gestão de contratos. Em termos técnicos, tal alimentação ocorre a partir da integração[4], via API (Application Programming Interface), das plataformas utilizadas pelos órgãos com o Portal. Como esclarecido no próprio PNCP, “os usuários não alimentarão as informações diretamente no PNCP, mas sim nos respectivos sítios eletrônicos oficiais dos órgãos e entidades públicos e das plataformas de licitações eletrônicas, de modo que, mediante API, tais dados e arquivos serão integrados ao PNCP“[5].
Destarte, a sistemática de alimentação de dados no PNCP demanda por parte dos órgãos e entidades públicos de todas as esferas federativas a célere adoção de providências para estruturar a integração, via API, de seus respectivos sistemas com o PNCP. Tal necessidade se torna ainda mais premente em vista da proximidade do marco temporal previsto no art. 191 da Lei nº 14.133/2021.
4. O alerta do TCU e a necessária movimentação para integração ao PNCP
Em tal contexto, considerando a imprescindibilidade de integração ao PNCP para viabilizar a aplicação efetiva da NLL por parte dos órgãos e entidades interessadas, merece destaque o enfrentamento do tema por parte do Tribunal de Contas da União (TCU), no bojo do Acórdão nº 2.458/2021-Plenário, referente à consulta interna formulada pela Secretaria- Geral de Administração acerca da imediata aplicação da Lei nº 14.133/2021 aos procedimentos de dispensa de licitação pelo valor (incisos I e II do art. 75) tendo em vista a ausência de condições efetivas, ao tempo da consulta, de utilização do PNCP para divulgação dos atos exigidos na NLL (Processo TC nº 008.967/2021-0). Em sede de instrução da consulta, a Secretaria de Licitações, Contratos e Patrimônio (Selip/TCU) prestou importantes esclarecimentos:
6. Com efeito, em 9/8/2021, o Ministério da Economia fez o lançamento oficial do Portal Nacional de Contratações Públicas, disponibilizando, em sítio eletrônico específico, parte das funcionalidades descritas na nova Lei n° 14.133/2021, inclusive as relacionadas à publicidade dos instrumentos de contrato.
7. Ocorre que, a despeito de todo o esforço que desde então tem sido empreendido pelas unidades competentes, sobretudo pela Selip e pela Diretoria de Gestão de Soluções de TI para a Administração (DGA/Adgedam), ainda não é tecnicamente viável a utilização do PNCP pela área administrativa do TCU. E, infelizmente, não se afigura possível antever de pronto, com satisfatória precisão, o tempo que ainda despenderão as medidas necessárias ao efetivo acesso às funcionalidades do Portal.
8. A dificuldade reside, sobretudo, no fato de não haver possibilidade de alimentação manual de dados no PNCP. A inserção, modificação ou exclusão de dados no Portal é feita mediante integração de sistemas. No caso do TCU, que é órgão não vinculado ao Sistema de Serviços Gerais (Sisg), do grupo chamado órgãos ‘não-Sisg’, trata-se de integração de ‘sistemas externos’ – sob o ponto de vista do Ministério da Economia – com o Portal. Esclareço, nesse sentido, que, diversamente do que ocorre no âmbito dos órgãos Sisg, que por regra utilizam as ferramentas de provimento centralizado do Ministério da Economia, a área administrativa do TCU dispõe de sistema próprio de gerenciamento de contratos – o sistema Contrata. A integração, assim, a princípio, há de ser efetuada entre o Contrata e o PNCP. [grifou-se]
Diante desse cenário operacional, “a Selip entendeu relevante o retorno do processo à Presidência do Tribunal para reexame, pelo Plenário, da proposta de adoção transitória e excepcional de meios alternativos de transparência das contratações, até que seja possível adotar a comunicabilidade direta do sistema Contrata com o PNCP. Convém anotar que as equipes do TCU estão enfrentando dificuldades para obter informações técnicas de funcionamento do PNCP, o que torna inviável o estabelecimento de previsão de adoção de solução que venha a permitir a completa adoção dos termos da Lei nº 14.133/2021“.
Na apreciação da matéria em sessão realizada no dia 13/10/2021, o Relator, Min. Augusto Nardes pontuou em seu voto:
[…]
16. No tocante à necessidade da inserção das informações contratuais no PNCP, inegável o desejo do legislador em viabilizar um instrumento que possa divulgá-las de modo centralizado e obrigatório, tendo em vista os princípios da transparência e da publicidade, facilitando dessa forma o controle social sobre os gastos públicos.
17. Contudo, natural que as determinações legais relativas à implementação de ferramentas levem determinado período para serem totalmente cumpridas, uma vez que estas precisam de um estudo detalhado e de significativo esforço laboral para que possam funcionar em ambiente de confiança.
18. Surge então a questão a respeito do aparente conflito de utilização de uma lei, sem que as ferramentas tecnológicas estejam concluídas. Estaria sendo ferido o princípio da publicidade com a utilização da NLLC sem que o PNCP fosse alimentado?
[…]
20. Em resumo, não me parece razoável que seja vinculada a eficácia de uma nova lei, que traz expressamente em seu art. 194 o comando de que “entra em vigor na data de sua publicação” (1º/4/2021), à necessária utilização de um Portal previsto em seu próprio texto. A referida eficácia da norma somente poderia ser limitada mediante previsão expressa no corpo da lei em análise.
21. Nesse contexto, entendo ser possível a utilização do art. 75 da NLLC por órgãos não vinculados ao Sistema de Serviços Gerais (Sisg), do grupo chamado órgãos “não-Sisg”, em caráter excepcional e transitório, até que sejam concluídas as medidas necessárias ao efetivo acesso às funcionalidades do PNCP. Nesse período, como reforço à transparência que deve ser dada às contratações diretas, que seja utilizado o Diário Oficial da União – DOU como mecanismo adicional ao atendimento da diretriz legal.
22. Entendo, ainda, considerando a relevância do princípio da publicidade no âmbito das contratações públicas, que seja formulada orientação às Secretarias-Gerais de Administração e da Presidência deste Tribunal no sentido de que priorizem as ações para a devida integração dos sistemas internos do TCU com o PNCP.
[grifou-se]
Com efeito, a partir do voto do Min Augusto Nardes, referendando as conclusões da Consultoria Jurídica e acolhendo os apontamentos da Secretaria-Geral de Administração, o Plenário do TCU concluiu:
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:
9.1. responder à consulente, Secretaria-Geral de Administração (Segedam), que:
9.1.1. é possível a utilização do art. 75 da Lei 14.133/2021 por órgãos não vinculados ao Sistema de Serviços Gerais (Sisg), do grupo chamado órgãos “não-Sisg”, em caráter transitório e excepcional, até que sejam concluídas as medidas necessárias ao efetivo acesso às funcionalidades do Portal Nacional de Contratações Públicas – PNCP;
9.1.2. em reforço à transparência que deve ser dada às contratações diretas, que seja
utilizado o Diário Oficial da União – DOU como mecanismo complementar ao portal digital do TCU, em reforço à devida publicidade até a efetiva integração entre os sistemas internos e o PNCP;
9.2. orientar a Secretaria-Geral de Administração e a Secretaria-Geral da Presidência deste Tribunal que priorizem as ações para a devida integração dos sistemas internos do TCU com o PNCP.
Tal julgado, a despeito de tratar-se de uma consulta institucional do próprio TCU, representa uma importante premissa para órgãos e entidades não vinculados ao Sistema de Serviços Gerais (SISG), de que trata o art. 30 do Decreto-Lei nº 200/1967, que tenham seus próprios sistemas de instrução e gestão de contratos e que necessitam ser integrados ao PNCP.
Em importante diálogo institucional com o TCU, no intento de facilitar o processo de integração ao PNCP por parte dos chamados “órgãos Não-SISG”, a Secretaria de Gestão do Ministério da Economia (SEGES/ME)[6] desenvolveu uma ferramenta denominada “Publicador de Contratos”[7], com o objetivo de viabilizar a publicação no Portal de instrumentos contratuais pactuados com base na Lei nº 14.133/2021 por parte de órgãos e entidades públicos que utilizem sistemas de gestão de contratos ainda não integrados ao PNCP[8].
Em uma perspectiva mais pragmática, diante do Acórdão nº 2.458/2021-Plenário, restou evidenciado que, se a própria Administração do TCU apresenta dificuldades de integração de seus próprios sistemas ao PNCP, o que dizer de órgãos e entidades dos demais entes da federação, em especial os Municípios que, muitas vezes, não dispõem de uma equipe técnica apta a viabilizar a tal “integração ao PNCP”?
Por óbvio, um caminho viável que se apresenta para tais órgãos é a utilização de plataformas públicas ou privadas já integradas ao PNCP ou mesmo a contratação de agentes privados para a realização de tal suporte tecnológico, inclusive para o desenvolvimento dos sítios eletrônicos oficiais adequados ao atendimento dos comandos existentes na Lei nº 14.133/2021, notadamente o §1º do art. 12; o §3º do art. 25; o art. 27; o §3º do art. 31; o §2º do art. 54; e o parágrafo único do art. 72.
Para tanto, despontam iniciativas dos órgãos de controle externo no sentido de fomentar, por parte de seus jurisdicionados, providências para a célere integração ao PNCP, afinal, já houve o transcurso de mais da metade do período de transição previsto no art. 191 da NLL…
Nesse sentido, merece destaque a iniciativa do Conselho Nacional de Presidente dos Tribunais de Contas (CNPTC), adotada em 17/03/2022, consistente em recomendar “aos Tribunais de Contas adoção de medidas para adesão dos jurisdicionados ao Portal Nacional de Compras Públicas“[9].
Também nesse viés, objetivando contribuir com o processo de “adesão ao PNCP”, a referida recomendação ressaltou um dos resultados da chamada “Ação nº 07/2021” da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA): um documento que estabelece os tipos de atos e um conjunto de metadados concebidos para inserção e publicação no PNCP: <http://enccla.camara.leg.br/acoes/arquivos/resultados-enccla-2021/tipos-de-atos-e-relacao-de-metadados>.
Conclusão
Muito ainda há que se feito pelos órgãos e entidades de todo o Brasil no sentido de providenciarem a plena integração de seus sistemas e plataformas ao PNCP. Da mesma forma, há um longo caminho a ser percorrido pelo PNCP para o atendimento a todas as bases informações e funcionalidades exigidas pela Lei nº 14.133/2021.
Em minha opinião, esse caminho deverá ser conduzido sob a batuta do Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas (CGRNCP), o colegiado deliberativo que a própria NLL, em seu art. 174, §1º, estabelece como responsável pela gestão do PNCP.
Contudo, é fundamental que a sociedade e as instituições se sensibilizem acerca das reais condições estruturais e orçamentárias para a assunção desse protagonismo por parte do CGRNCP.
Pouco – ou quase nada – se fala acerca do verdadeiro limbo que se encontra o Comitê Gestor no tocante à sua posição na organização administrativa brasileira (qual seria sua “natureza jurídica”?), dos problemas decorrentes da falta de estrutura própria (onde encontrar o CGRNCP?), da indefinição (ou inexistência?) de uma fonte de custeio orçamentária perene…
Pretendo,
em minha próxima coluna no ONLL, abordar tais questões de modo a fomentar o
debate e a ampliar a participação da sociedade na construção dos caminhos dessa
importante ferramenta de transformação da gestão pública brasileira que é o
PNCP!
[1] A disponibilização se deu em webinar promovida pelo Ministério da Economia e com a participação dos indicados para compor o Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas, nos termos do §1º do art. 174 da NLL. O webinar disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=W25KItdhhw8>.
[2] Tal ato foi revogado pela Portaria nº 15.496, de 29/12/2021, que consolidou a designação formal dos membros titulares e suplentes do CGRNCP.
[3] Ainda no 1º semestre de 2022, projeta-se um processo de integração mais célere, objetivo e seguro, além de realizado “dentro do próprio PNCP”, podendo o interessado acompanhar o status do atendimento. Busca-se, assim, otimizar e trazer maior segurança e transparência ao atendimento das constantes demandas de integração ao Portal.
[4] Nesse sentido, sugerimos o acesso ao Manual de Integração ao PNCP [disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/pncp/documentos/manual-de-integracao-pncp-2013-versao-1-0-0.pdf/view] e das orientações transmitidas em webinar realizado no dia 19/08/2021 pela SEGES/ME [disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=rFoWR1Bu24k].
[5] Disponível em: <https://www.gov.br/compras/pt-br/pncp/duvidas>.
[6] Em webinar realizado pela SEGES no dia 14/02/2022, foi disponibilizado o “passo a passo” para a utilização da ferramenta: https://www.youtube.com/watch?v=5Qe3YFW0e_g (a partir de 29min).
[7] Maiores informações disponíveis em: <https://www.gov.br/compras/pt-br/sistemas/conheca-o-compras/publicador-de-contratos/publicador-de-contratos>.
[8] Para que haja efetivo acesso à funcionalidade, pressupõe-se que o “órgão não-SISG” tenha firmado Termo de Adesão ao SIASGNet, devendo a unidade cadastradora dentro do próprio órgão atribuir aos servidores responsáveis o perfil “NaoIntSisg”. Uma vez atribuído tal perfil, o acesso ao “Publicador de Contratos” se dá em opção própria na “Área de Trabalho” do Compras.Gov.Br.
[9] Disponível em: <https://www.cnptcbr.org/wp-content/uploads/2022/03/RECOMENDACAO-CNPTC-NA%CC%82%C2%BA-001-2022-ACAO-07-2021-ENCLA-ADOTAR-PNCP.pdf>.
