Breve histórico da tramitação do projeto da “nova Lei de Licitações”
O projeto da “nova Lei de Licitações” surgiu no Senado Federal em 2013, autuado como PLS nº 559/2013. O texto da proposição[1] foi apresentado em 23/12/2013 pela Comissão Temporária de Modernização da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/1993), instituída pelo Ato do Presidente do Senado Federal nº 19, de 28/05/2013.
Após tramitar pelas comissões temáticas, o texto final do PLS nº 559/2013 foi aprovado no Plenário senatorial em 13/12/2016[2], sendo encaminhado, em fevereiro de 2017, para análise da Câmara dos Deputados, autuado como PL nº 6.814/2017.
Após tramitação de quase 2 anos, nos dias 10, 11 e 17/09/2019, foi aprovado o PL nº 1.292/1995 com texto correspondente ao substitutivo apresentado no próprio Plenário da Câmara dos Deputados, cuja redação final fora remetida ao Senado Federal em 10/10/2019[3].
Para uma compreensão detalhada do percurso do PLS nº 559/2013 no Senado Federal e na Câmara dos Deputados, sugere-se a leitura de artigo de minha autoria intitulado “Perspectivas de tramitação do projeto da nova Lei de Licitações em seu retorno ao Senado Federal“, datado de 04/09/2019[4].
A volta do texto ao Senado Federal e a possibilidade de aprovação ainda em 2020
Após o envio do substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados e a atuação do PL nº 4.253/2020[5], o Presidente do Senado Federal, em despacho datado de 02/12/2020, determinou o apensamento do PL nº 1.292/1995 aos PLS 163/1995 e 559/2013, tornando possível o retorno do texto (ou parte dele) então aprovado no SF em dezembro de 2016[6].
Com relação a presente matéria, existe o seguinte esclarecimento: Foi recebido, da Câmara dos Deputados, Substitutivo ao Projeto de Lei do Senado nº 163, de 1995, que estabelece normas gerais de licitação e contratação para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. A Presidência esclarece, em relação à matéria recebida, que o Senado Federal enviou para revisão da Câmara dos Deputados os seguintes Projetos relacionados ao tema:
– O Projeto de Lei do Senado nº 163, de 1995, do Senador Lauro Campos, aprovado e remetido à revisão da Câmara em 29 de novembro de 1995, contendo alteração tão unicamente ao art. 72 da Lei nº 8.666, de 1993; e
– O Projeto de Lei do Senado nº 559, de 2013, de iniciativa da Comissão Temporária de Modernização da Lei de Licitações e Contratos, aprovado em 13 de dezembro de 2016 e remetido à revisão da Câmara, contendo uma nova lei de licitações, composta de 131 artigos.
Na Câmara dos Deputados, as matérias foram apensadas, com o Projeto de Lei do Senado nº 163, de 1995, tendo preferência, em razão do art. 143 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que determina que tenha precedência a mais antiga sobre as mais recentes proposições. Porém, o Substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados em 17 de setembro de 2019 teve contribuição muito maior do texto do Projeto de Lei do Senado nº 559, de 2013, mais recente. A vinculação ao projeto menos compreensivo tem como efeito tornar impossível a correspondência dos dispositivos do Substitutivo da Câmara aos dispositivos emendados, como definido pelo art. 287 do Regimento Interno do Senado Federal.
Dessa forma, para possibilitar a efetiva atuação do Senado Federal como Casa iniciadora, viabilizando a devida correspondência dos dispositivos do Substitutivo da Câmara aos dispositivos das matérias do Senado, como definido pelo art. 287 do Regimento Interno do Senado Federal, a Presidência determina a autuação da presente matéria como Substitutivo da Câmara dos Deputados aos Projetos de Lei do Senado nºs 163, de 1995; e 559, de 2013.
Assim sendo, a matéria vai à publicação no Diário do Senado Federal e tramitará como Projeto de Lei nº 4.253, de 2020. [grifou-se]
Tendo em vista a interrupção do funcionamento das comissões permanentes, não se mostrou viável a observância do roteiro originalmente previsto para a revisão do substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados, qual seja: Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), Comissão de Infraestrutura (CI) e Comissão de Constituição e Justiça (CCJ). Somente após o trâmite ordinário do PL, a matéria, devidamente debatida e refletida nas instâncias internas do Senado Federal, iria ao Plenário.
Assim, conforme deliberado em reunião dos líderes partidários do Senado Federal realizada no dia 01/12/2020, acordou-se que o PL nº 4.253/2020 seria incluído na Ordem do Dia de 10/12/2020 (quinta-feira), sendo indicado como relator o Senador Antônio Anastasia (PSD/MG).
Possibilidades regimentais de deliberação do Senado Federal em relação ao substitutivo da Câmara dos Deputados: o que poderá ser (ou não) o texto final do PL aprovado pelo Congresso Nacional?
Diante do sistema legislativo bicameral adotado no Brasil, estabelece o art. 65 da Constituição Federal, que “o projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar”. De acordo com o parágrafo único de tal artigo, “sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora”.
Ou seja, no caso do PL da “nova Lei de Licitações”, o Senado Federal atua como “Casa Iniciadora” e a Câmara dos Deputados como “Casa Revisora”.
Quanto à sistemática da apreciação de projetos de lei oriundos do Senado, é fundamental observar que o RISF apresenta uma seção específica para tratar das “emendas da Câmara a Projeto do Senado”, contemplada nos artigos 285 a 287.
No caso, o teor tanto do PLS nº 163/1995 quanto do PLS nº 559/2013 foi alterado integralmente pela Câmara dos Deputados, porquanto foi aprovado um “substitutivo” (referente à Subemenda Substitutiva Global Reformulada de Plenário de relatoria do Deputado Augusto Coutinho).
Ocorre que, à luz do RISF, cada dispositivo do substitutivo (artigo, inciso, parágrafo, alínea e item) é considerado como uma “emenda” (art. 137 do Regimento Comum do Congresso Nacional). No caso, o art. 285 do RISF dispõe expressamente que “a emenda da Câmara a projeto do Senado não é suscetível de modificação por meio de subemenda”. Ou seja, cabe ao Senado apenas aprovar ou rejeitar a emenda (correspondente ao dispositivo em análise), sendo vedado alterar seu conteúdo.
Sobre o tema, estabelece o art. 287 do RISF: “o substitutivo da Câmara a projeto do Senado será considerado série de emendas e votado, separadamente, por artigos, parágrafos, incisos, alíneas e itens, em correspondência aos do projeto emendado, salvo aprovação de requerimento para votação em globo ou por grupos de dispositivos”.
É fundamental, portanto, ressaltar que, quanto à deliberação do “substitutivo” aprovado pela Câmara dos Deputados, poderá o Senado aprová-lo ou rejeitá-lo não apenas integralmente, mas, também, parcialmente. Havendo a rejeição de emenda proveniente da “Casa Revisora”, prevalecerá a respectiva redação do projeto original elaborado pela “Casa Iniciadora”.
No caso do projeto da “nova Lei de Licitações”, considerando o despacho do Presidente do Senado Federal de 02/12/2020, houve a vinculação do substitutivo da Câmara dos Deputados (PL nº 1.292/1995) “aos Projetos de Lei do Senado nºs 163, de 1995; e 559, de 2013”. Assim, como consignado no próprio despacho, caso o Senado Federal rejeite total ou parcialmente os dispositivos do substitutivo, será possível a “restituição” do texto original aprovado no PLS nº 559/2013.
Por sua vez, ainda que se trate de uma hipótese remota, é, em tese, admissível a rejeição total do substitutivo da Câmara sem que haja a restituição do texto do PLS nº 559/2013, o que implicará o arquivamento definitivo do projeto da “nova Lei de Licitações”.
Enfim, após a deliberação definitiva do Plenário do Senado (que se projeta para o dia 10/12/2020), caso existam, no texto final, vícios de linguagem, impropriedades de expressão, defeitos de técnica legislativa ou palavras desnecessárias, caberá à Comissão Diretora elaborar a redação final (art. 98, V, RISF).
Consolidado o texto final, a proposição aprovada será encaminhada, em autógrafos (assinados pelo Presidente do Senado), à Presidência da República, via Casa Civil, para fins de sanção ou veto (art. 66 da Constituição Federal).
Cenários da deliberação do Plenário do Senado Federal projetada para 10/12/2020
Como visto anteriormente, há previsão de, no próximo dia 10/12/2020, o Senado Federal deliberar, enfim, sobre o projeto da “nova Lei de Licitações”, havendo, em resumo, cinco possibilidades:
1) aprovação integral do substitutivo da Câmara dos Deputados, sem qualquer destaque ou rejeição de texto;
2) rejeição total do substitutivo da Câmara dos Deputados, com a restituição integral do texto aprovado pelo Senado Federal em dezembro de 2016 no bojo do PLS nº 559/2013;
3) rejeição total do substitutivo da Câmara dos Deputados, sem a restituição integral do texto aprovado pelo Senado Federal, o que implicará o arquivamento definitivo da “nova Lei de Licitações”;
4) destaques de dispositivos (artigo, inciso, parágrafo e/ou alínea) ou de expressão do substitutivo e sua respectiva rejeição, sem retorno de texto correspondente do PLS nº 559/2013;
5) destaques de dispositivos (artigo, inciso, parágrafo e/ou alínea) ou de expressão do substitutivo e sua respectiva rejeição, com restituição de texto correspondente do PLS nº 559/2013.
Cumpre esclarecer que os cenários “1”, “2” e “3” são alternativos e excludentes entre si. Já os cenários “4” e “5” poderão incidir de forma concomitante, ou seja, poderão haver rejeições parciais do substitutivo com e sem a restituição de texto do Senado.
Considerando que a matéria irá direto a Plenário (e não haverá, portanto, a discussão mais aprofundada comumente observada nas comissões temáticas), o relatório do Senador Antônio Anastasia (com as sugestões dentro dos cenários expostos acima) será fundamental para o destino da “nova Lei de Licitações”. Não se pode negar o protagonismo e o respeito de que goza o Senador Anastasia entre seus pares no que tange às matérias de direito público, de modo que as expectativas de resistência e divergências quanto ao seu relatório são diminutas e pouco prováveis.
De todo modo, denota-se uma simpatia pelo substitutivo da Câmara dos Deputados, mas acompanhada do reconhecimento quanto à necessidade de ajustes e melhorias, dentro da limitada condição regimental dos destaques e restituição (ou não) dos textos correspondentes do PLS nº 559/2013.
Em especial, é possível apontar uma tendência de “desidratação” do substitutivo da Câmara dos Deputados calcada em três premissas:
a) limitação da postura invasiva do texto legal, sob a roupagem de “norma geral”, quanto à competência dos demais entes federativos em relação aos atos de gestão e de logística de suas respectivas contratações;
b) disposições de cunho operacional inspiradas na realidade atual (ou idealizada) da Administração Pública federal, sem que haja mínima condição de aplicabilidade diante das heterogêneas condições estruturais, econômicas e financeiras dos demais entes federados, em especial os Municípios de pequeno e médio porte;
c) deslegalização de matérias que, atualmente, já são tratadas em disposições regulamentares de 1º nível (v.g., decretos) e de 2º nível (v.g., instruções normativas), porquanto, além de provocarem um engessamento da dinâmica regulamentar e operacional quanto aos temas, implicam no inchaço demasiado da legislação primária que, a priori, deveria se limitar às diretrizes e marcos mestres acerca do regime das contratações públicas do Brasil.
Para tanto, vide críticas que lançamos ao substitutivo da Câmara no artigo intitulado “O PL Nº 1.292/1995: até quando ficaremos presos ao “pecado original” do maximalismo legal?“, publicado em 15/04/2020[7].
Em conclusão, ainda que
o “regime extraordinário de tramitação” do projeto no Senado Federal implique
na supressão da discussão mais aprofundada e participativa inerente ao
funcionamento das comissões temáticas, pode-se dizer que a matéria está em boas
mãos, dada a capacidade e o critério do Senador Antônio Anastasia que conta com
o esmero de sua assessoria, da Consultoria Legislativa e de servidores
especializados do Senado Federal.
[1] Texto inicial da Comissão Temporária disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=3800554&ts=1571777437193&disposition=inline>.
[2] Autógrafo enviado para a Câmara dos Deputados disponível em: <https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=4988596&ts=1571777487403&disposition=inline>.
[3] Autógrafo do substitutivo disponível em: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1819580&filename=Tramitacao-PL+1292/1995>.
[4] Disponível em: < http://www.novaleilicitacao.com.br/2019/12/04/perspectivas-de-tramitacao-do-projeto-da-nova-lei-de-licitacoes-em-seu-retorno-ao-senado-federal/#_ftn8>.
[5] Tramitação disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/145636>.
[6] Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/145636>.
[7] Disponível em: <http://www.novaleilicitacao.com.br/2020/04/15/o-pl-no-1-292-1995-ate-quando-ficaremos-presos-ao-pecado-original-do-maximalismo-legal/>.
