1. O PL 1292/95 e o aprimoramento da gestão das contratações e da governança institucional por meio do dever de planejar
A Lei de Licitações, Lei nº 8.666/93, desde sua promulgação, recebeu várias críticas por ser complexa, excessivamente formal e detalhista, fato é que foi alterada no ano seguinte pela Lei n° 8.883/94 já com algumas soluções para esses problemas. Mesmo assim, desde então, foram editados vários normativos legais[1] e infralegais[2] com fins de atender às necessidades e realidade dos órgãos e entidades públicas.
Notadamente, isto se deve ao fato de a lei vigente ainda não atender, efetivamente, à demanda rotineira e à dinâmica da máquina administrativa, visto que prevê procedimentos que se caracterizam por travar a fluidez da engrenagem das contratações. À luz dessas dificuldades, encontramos aqui a importância do PL nº 1292/95, o qual trata da nova lei de licitações com expressivos avanços e aperfeiçoamentos.
Um desses avanços no PL nº 1292 é a previsão, no artigo 5º, do planejamento como princípio e, por conseguinte, sua necessidade como parte inicial que precede os processos de contratações públicas, etapa esta tão importante, mas silenciada na Lei nº 8.666/93. À bem da verdade, a lei vigente instituiu mais importância à parte instrumental da licitação, dando ênfase, principalmente, ao rito do procedimento licitatório. Não há um artigo sequer, no mosaico dos 126 previstos na lei, que trata desta temática. Reside aí o fato das contratações serem marcadas pela patente falta de planejamento, acabando por gerar uma desordem na arquitetura das demandas, prejudicando a efetividade das ações governamentais e o interesse público, anseio último das contratações.
O estímulo ao planejamento como alicerce das contratações exige que os órgãos identifiquem a necessidade da contratação e como ela se adequa ao mercado, às novas tecnologias e ao ciclo orçamentário. São vários os procedimentos que podem ser implementados nesta etapa das contratações públicas e que se encontram presentes no PL, como veremos.
2. O planejamento e o plano anual das Contratações
Uma das ferramentas que espelha o planejamento é o Plano Anual das Contratações (PAC). O PL nº 1292/95 inova ao prever, no art. 12, inciso VII, que é dever dos órgãos e entidades públicas produzirem o seu plano para racionalizar e dar mais transparência às compras públicas.
Art. 12, inciso VII. a partir de documentos de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo deverão elaborar plano de contratações anual, com o objetivo de racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias. Parágrafo único. O plano de contratações anual deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial, devendo ser observados pelo ente federativo na realização de licitações e na execução dos contratos.
Parágrafo único. O plano de contratações anual deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio eletrônico oficial, devendo ser observados pelo ente federativo na realização de licitações e na execução dos contratos.
O Plano Anual de Contratações é um documento que consolida todas as contratações que o órgão ou entidade pretende realizar ou prorrogar no exercício financeiro subsequente, inclusive renovações. Sua produção se dá pela observação e encaminhamento, pelas unidades administrativas, das suas demandas de contratações para o setor de compras devido, o qual consolidará as informações e enviará para aprovação da autoridade competente da organização. A divulgação do plano na internet, prevista no PL, permitirá o acompanhamento da sua execução para correção de desvios.
Para ilustrar como deverá ser produzido este plano, podemos citar a Instrução Normativa nº 1, de 10 de janeiro de 2019, do Ministério da Economia[3], a qual dispõe sobre o plano anual de contratações de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública federal direta, da autárquica e da fundacional, e sobre o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações e especifica os dados que compõe o documento:
Art. 5°. O setor requisitante, ao incluir um item no respectivo PAC, deverá informar:
I – o tipo de item, o respectivo código, de acordo com os Sistemas de Catalogação de Material ou de Serviços;
II – a unidade de fornecimento do item;
III – a quantidade a ser adquirida ou contratada;
IV – a descrição sucinta do objeto;
V – a justificativa para a aquisição ou contratação;
VI – a estimativa preliminar do valor;
VII – o grau de prioridade da compra ou contratação;
VIII – a data desejada para a compra ou contratação; e
IX – se há vinculação ou dependência com a contratação de outro item para sua execução, visando determinar a sequência em que os respectivos procedimentos licitatórios serão realizados.
Como podemos observar, com este documento ganha a sociedade como um todo e ganha o poder público. Dentre outros benefícios, será possível ampliar a realização de compras conjuntas, o que propicia economia de escala para as unidades administrativas, além de sinalizar ao mercado fornecedor as pretensões de aquisições desta, de modo que ele pode se preparar, adequadamente e com antecedência, para participar dos certames licitatórios[4].
O plano anual permite, ainda, que os órgãos e entidades públicas planejem suas ações, conectando-as às diretrizes do seu planejamento estratégico. Aliás, grande parte das organizações públicas não consegue fazer com que a gestão estratégica aconteça como instrumento efetivo para geração de resultados. Como já salientou o ministro Bruno Dantas do TCU, no Acórdão nº 588/2018-Plenário, “tem-se o risco de que a estratégia não passe de ‘pedaços de papel’”.
Para além dos benefícios e avanços citados, o PAC ainda permite à área requisitante ter mais e melhores informações para elaboração de um termo de referência pleno em sua completude e qualidade.
Por fim, e tão ou mais importante para o interesse público, vale destacar que a prévia disponibilização das demandas de contratações e aquisições das demandas dos órgãos em website assegurará maior transparência e controle social.
Neste quesito de elaboração do PAC, uma informação se faz importante para os órgãos públicos: não basta promover a repetição dos quantitativos dos exercícios anteriores, é necessário fazer uma análise crítica do consumo médio real da unidade administrativa, observando as propostas e estratégias de crescimento e diminuição de consumo.
É comum as unidades administrativas projetarem suas demandas com a reprodução da série histórica do exercício anterior, contrariando o princípio da boa gestão nas contratações públicas.
Posto isto, resta claro que o levantamento prévio dos quantitativos merece atenção ciosa dos gestores para que compatibilizem pedidos, real demanda e objetivos organizacionais.
3. O Planejamento e o Catálogo Eletrônico
Em boa medida, o projeto da nova lei prevê, como decorrência lógica do princípio do planejamento, que os órgãos deverão criar um catálogo eletrônico de compras, serviços e obras, o qual consiste em sistema informatizado, com gerenciamento centralizado e indicação de preços, destinado à padronização de itens a serem adquiridos pela Administração Pública e que estarão disponíveis para licitação.
Art. 19. Os órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às atividades de administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos deverão:
II – criar catálogo eletrônico de padronização de compras, serviços e obras, admitida a adoção do catálogo do Poder Executivo federal por todos os entes federativos;
A padronização de especificações é outra das deficiências estratégicas da Lei 8.666/93. Apesar de constar no art. 15, inciso I, da citada lei, que as compras, sempre que possível, devem atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas, não prioriza a uniformização das descrições dos bens. Assim, é imperativo que se crie o catálogo eletrônico, o qual facilitará a elaboração das requisições e permitirá a otimização das compras.
Por outro lado, a indicação de valores no catálogo permite que a consulta de preços mercadológicos, na fase interna da licitação, seja facilitada e mais próxima da realidade dos órgãos e entidades públicas.
Como podemos ver, são louváveis e dignas de elogios as medidas previstas no PL nº 1292 no sentido de estimular, por meio da cultura do planejamento, uma administração estratégica efetiva e mais transparente dos órgãos e entidades públicas.
4. Conclusão
A Lei nº 8.666/93 foi concebida para combater a corrupção nas contratações públicas, mas não se preocupou com uma das etapas mais importantes para preveni-la: o planejamento. Esta omissão permitiu que as contratações se tornassem terreno fértil para prática de atos ilícitos, bem como resultou em desperdícios que geraram prejuízos incalculáveis aos cofres públicos.
Por todo o exposto, conclui-se que o PL nº 1292/95 deu um passo importante para engrenagem da boa governança nas organizações públicas ao destacar o dever dos órgãos e entidades públicas de promoverem o melhor planejamento das suas demandas, evitando a repetição dos velhos erros que têm gerado a ocorrência de má conduta e desperdício.
5. Referências bibliográficas
BRASIL. Lei nº 8.666/93, de 21 de junho, de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm. Acesso em 04 de out. 19.
BRASIL. Ministério da Economia. Instrução Normativa nº 1/19, de 10 de janeiro de 2019. Dispõe sobre Plano Anual de Contratações de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional e sobre o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações.Disponível em: https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/legislacao/instrucoes-normativas/1068-in-1-de-2019. Acesso em 10 de ago. 19
PL 1292. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=16526
[1] Lei nº 10.520/02 (Pregão) e Lei nº 12.462/11 (RDC).
[2] Decreto nº 10.024/19, Decreto nº 7.892/13, Instrução Normativa nº 3/17, entre outros.
[3] https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/legislacao/instrucoes-normativas/1068-in-1-de-2019
[4] https://www.comprasgovernamentais.gov.br/index.php/pacepgc-faq
